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新时期如何加强和改进代表建议办理工作

信息来源: 时间:2015-09-15

人大代表的议案、建议、批评和意见(以下简称代表建议)来源于社会生活,体现了当前群众最为关心、关注的焦点、难点问题,对于推动“一府两院”改进和提高工作,促进经济社会全面发展发挥了重要作用。2012年以来,怀柔区人民代表大会会议期间共提出建议337件,其中城市建设和管理方面164件、占48.66%,三农方面83件、占24.63%,科教文卫体方面40件、占11.87%,财政经济方面29件、占8.61%,民政司法方面11件,占3.26%,其他方面10件,占2.97%。代表建议主要集中在城市建设与管理与“三农”两个方面,与我区当前的重点工作领域相一致。因此,加强和改进代表建议办理工作,不断提高代表建议办理质量,对推动经济社会发展、构建和谐社会和维护改革发展稳定大局都具有十分重要的意义。特别是近年来,随着人民代表大会制度的健全和完善,人民代表的履职意识不断增强,对“一府两院”工作提出建议的积极性更加提高,对办理工作的要求也越来越高。如何进一步加强和改进办理工作,提高办理质量和实效,是一个值得深思和探讨的问题。

一、代表建议办理工作现状

随着人民代表大会制度的不断完善和民主政治建设的有序推进,代表建议办理工作越来越受到社会各界的广泛关注和各级政府的高度重视,办理机制不断完善,办理质量逐年提高,得到了大多数代表的肯定。2012年以来,怀柔区区级代表对于建议办理情况表示满意、基本满意或理解的比例都很高,分别达到97.7%、96.4%和94.5%。但是在实际调研中我们发现实际情况并不像数字上体现的那么好,高满意度背后还包含着很多人情世故与代表的无奈。连续三年下降的满意度也真实的反映了办理工作与代表和群众的要求仍然存在一定差距,还有许多新情况、新问题、新矛盾需要探索、研究和破解,有待进一步改进和加强。

通过调研我们发现,代表建议办理工作主要存在以下几个方面的问题:

(一)代表自身对建议提出和办理不上心

从目前的情况看,代表建议质量不高、对建议办理不上心在区、镇人大较为普遍,究其原因主要有以下几点:

一是基本情况不掌握,部分建议存在局限性。有些代表平时对本地区的经济发展、社会事务和群众关心的问题关注不够,既没有主动联系选民倾听意见,了解实际情况,更没有认真深入地进行调查研究,所提建议往往是涉及本单位或某一小群体的事务,没能客观反映代表建议应承载的内涵,具有明显的局限性。在2014年区四届五次人代会上,代表提出的129件建议中有18件建议只涉及到某村、某院、某个学校存在的个别性问题,占全部建议的13.95%。比如说某区人大代表提出的“关于区政府在某村建设文化室”的建议,某区人大代表提出的“关于为某小型家属院对应路段增设开口方便本小区出入”的建议。很明显这些建议都是为了解决一小部分人的问题。

二是会前准备不充分,部分建议缺乏可行性。有些代表平时总是忙于日常工作,会前既不安排时间作准备,不了解政策,也不花精力去酝酿思考,等到开会时才草草凑个建议提交,所提建议内容不合理,缺少可操作性,比如某区人大代表在“关于首师大附属红螺寺中学改扩建”的建议中提到:将大地供暖站空出的场地划分给红螺寺中学,建设红螺寺中学综合艺术大楼。有些代表不愿意花时间进行调查研究,提建议想当然,以自己的主观意愿代表选民的意愿,比如某区人大代表提出的“关于调整公交车线路”的建议,在未征求村民意见的前提下提出为避免交通拥堵公交车不进村,承办单位研究后表示可以调整,但因为很多村民不同意而未能调整。

三是自身基本功不扎实,部分建议缺乏合理性。有些代表文化水平偏低,业务素养不高,加之平时不注重学习,致使所提建议不仅格式不规范,而且内容不完整,有的一个建议涉及多个事项,有的议案、建议不分,还有的建议因超越权限或与政策法规相悖而难以办理。区政府近几年的《建议、批评和意见办理情况的报告》显示,2012年至今,每年因条件政策限制,短期内不能解决的建议均在20件以上。比如某街道区人大代表提出的进一步完善某项行政法规,加大对某类违法行为的处罚力度的问题。区县人大没有立法权,不可能去完善法律法规。还有些代表甚至分不清哪些问题是政府的职责,哪些应该是市场行为。比如说某区人大代表提出的“近几年栗子价格太低,政府应按照某一高价格统一收购栗子,以打击栗商的压价行为,确保栗农的收益”的建议。栗子的价格应该由市场决定,而不是政府决定,这是市场经济的最基本要求。

四是建议办理情况关注不够、履职意识不强。部分代表认为自己只是提出建议,至于建议办理情况如何是政府的事。如果承办单位不联系代表,很少有代表会主动联系承办单位,关注建议办理情况。也很少有代表通过行使自己的权利,持代表证对建议的办理情况进行视察、检查,监督相关部门的办理情况。对于一些当年不能办理或未办理完的建议,很多代表认为签了《代表建议办理报告》,建议就办理完了,至于以后承办单位是否继续办理、办理结果是否满意也不再关心了。

(二)承办单位对代表建议办理工作重视不够

高质量地办理代表建议是做好建议办理工作的根本,建议办理质量的高低,不仅反映了“一府两院”及其职能部门对代表建议的认识是否到位、思想是否重视,而且还直接影响着人民群众对政府的信任和代表履职的积极性。建议办理工作中存在的问题主要表现在以下几个方面:

一是认识不足有偏见。一些部门领导对建议办理工作不重视,有的抱有厌烦情绪,把办理代表建议当负担、嫌麻烦。在办理过程中不召开专题会议研究,只是将代表建议件作一般信访件,由办公室人员答复,应付了事。有的单位甚至把代表当上访户看待,在建议办理过程中怕与代表见面。

二是重答复轻落实。调研中我们发现,代表们经常反映办理报告内容很多都是:单位高度重视,加大相关工作力度,目前正在研究办法等内容。看上去态度诚恳,仔细研究对于建议所提问题到底能不能解决,怎么解决,什么时候解决,都不能给出明确的答复当代表不满意时,不是去研究如何解决问题,而是把心思放在拉关系找熟人让代表签字上。认为代表满意了建议就算办妥了,其实许多代表都是心里并不满意,但是碍于情面还是填个满意,结果事情没解决,群众不满意,来年继续提,导致解决率低、满意率高的怪现象。

三是协作不够缺合力。代表建议牵涉部门多,交办时原则上明确一个主办单位和几个相关的协办单位。在实际工作中,一些单位存在畏难情绪,有的牵头单位不原意去协调其他单位,而有的协办单位配合不力,甚至还存在相互推诿“踢皮球”的现象,不能主动承担各自的责任,在不同程度上给办理工作增添了困难,最终主办单位只好做一些力所能及的工作,影响了办理效果。

四是缺少主动沟通。一些部门办理建议前不与代表联系,详细了解代表建议的内容、意图和要求。办理中也没能及时向代表反馈建议办理进程,充分发挥代表作用,共同推进建议办理工作。办理后,有的单位只是派一名普通工作人员上门征求意见,有的甚至连代表的面都不见,只是通过电话、传真征询代表意见,文来文往,做文字游戏,严重降低了建议办理实效。

五是办理建议就事论事。代表建议所提问题一般都具有普遍性,有些存在于某一区域,有些是全区性的。一些单位却把代表建议当作临时性工作,以解决代表个人困难为出发点。明明是全区性的问题,但是办理中只去解决代表所在地方的问题,就事论事、认为帮代表解决了困难就是完成任务。只要代表签了字,其他地方的同样问题如何解决就不重要了,更不会花时间和精力去认真研究问题成因,探寻解决办法,完善工作机制,从根本上解决问题。

六是办理拖沓超时限。有的承办单位在三个月内不能完成建议办理工作,且既不向交办机关申请延期办理,也未向人大常委会说明情况,出现了超出规定期限答复代表的问题

(三)人大常委会及各镇乡人大对建议督办力度不足

加强建议督办,是各级人大常委会及其工作机构发挥监督职能,促进代表建议落实的重要形式。当前,建议督办存在的主要问题有:

一是重建议交办,轻跟踪督办。建议交办有时间和程序上的规定,一些地方人大往往比较重视建议的交办,而对建议督办工作就容易忽视,开会、发文、提要求成了代表建议交办的“三步曲”,由于对建议办理结果没硬性要求,对建议办理情况缺乏及时的跟踪督查,或督查不力、不到位,从而使建议办理缺少“压力”,影响办理质量。

二是重程序性督办,轻实质性督办。当前建议督办往往是开会听汇报,如在建议办结时限到了之后安排会议听取汇报,或是在情况通报会上向代表通报建议办理情况,程序到了也就算是抓督办了,或是打打电话问问办理进程,对建议所提的问题能不能解决,怎么解决,不能解决的是何原因等不深入追究,不督查落实,从而使督办流于形式。

三是重单方面督办,轻联合督办。当前多数情况是把建议办理归由代表联络机构负责,没能调动人大常委会有关委室、新闻媒体和人大代表参与建议督办的积极性,致使督办力量不足,督办效果不佳。

四是镇乡人大未能发挥作用。调研中我们发现,镇乡人大专职副主席兼管政府工作的现象仍然存在,人大秘书更是全部兼职其他工作。人大专职副主席或因为忙于政府工作,或因为存有退居二线的心理,工作中缺少与代表的主动沟通,有些人还存有事不关己高高挂起的思想,对自己团代表所提建议办理情况信息不清楚、不了解,未能发挥承办单位与代表之间的沟通协调的作用,更谈不上花精力去推进代表建议办理工作。

(四)建议办理机制不完善

一套规范有效的建议办理机制是做好建议办理工作的重要保障,而现行的建议办理法规和机制尚不够完善,主要表现在:

一是缺乏有效的考评约束机制。《代表法》及各级人大关于代表建议办理的法规制度对建议的解决落实时限、考核评价方法没有相应的规定,对那些没有按时办结的、该办能办而没有办好的没有惩罚措施,致使代表建议缺乏“效力”,建议办理缺乏“约束力”,形成办与不办一个样、办好办坏一个样,一些建议年年提、年年办,但总是解决不了,严重伤害了代表履职的积极性。

二是交办机制不完善。当前建议交办工作还以简单的开会发文形式为主,有些单位不重视办理工作,主要领导不来参加;有些单位不明白什么是代表建议,只是把建议当做信访件或临时性工作领回;有些单位不知道如何办理代表建议,不清楚办理工作的具体要求;有些单位不明白主办与协办的职责,相互缺乏必要的协调沟通,导致有的建议交给一个主办单位后,主办单位难以协调其它协办单位做好建议办理,造成主办单位只能简单地作解释答复了事。

三是信息掌握不对称。在建议办理过程中,承办单位与督办单位和代表间的互动交流不够,督办单位和代表对建议内容所涉及的一些政策法规、规划方案等相关信息掌握的少,信息的不对称造成督办单位和代表难以更好地参与和监督建议办理工作,影响了建议办理质量。

二、做好代表建议办理工作的重要意义

(一)做好代表建议办理工作,是全面推进依法治国的必然要求

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体。人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权,处在社会主义民主法制建设的第一线,对于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家负有重要使命。做好建议办理工作,是“一府两院”的法定职责,认真办理代表建议,既是“一府两院”的义务和责任,又是其依法履职的具体体现。是否认真办理代表建议,不仅仅是工作摆位和工作方法的问题,实质上是是否对人民负责,是否坚持依法办事,是否自觉接受代表监督的问题。

(二)做好代表建议办理工作,是加强“一府两院”同人民群众联系的重要渠道

人大代表建议有着广泛的代表性,反映了人民群众的要求和意愿,从整体上讲,倾听代表的建议,就是倾听人民群众的呼声。重视对建议的研究办理,可以使“一府两院”的各项工作更充分地反映人民群众的要求,更好地同人民群众保持密切的联系,有效地推进依法行政和司法公正,提升工作水平。

(三)做好代表建议办理工作,是推动政府各项工作的不竭动力

近年来,人大代表紧紧围绕党委和政府的中心工作以及人民群众关心的热点问题,提出的要求加强基础设施建设、加大城市管理力度、加快新农村建设、保护人民群众利益、加强环境保护、解决制约经济社会发展的难点问题等许多建议,反映了群众的呼声,凝聚了集体的智慧,针对性、科学性和可行性比较强,为党委、政府制定政策和改进工作提供了决策依据。因此,认真办理代表建议,是“一府两院”倾听民声、广纳民意、集中民智的重要渠道,有利于促进“一府两院”转变职能,实现决策的民主化、科学化。

(四)做好代表建议办理工作,是贯彻落实群众路线的具体体现

全心全意为人民服务是党的根本宗旨,群众路线是党的生命线和根本工作路线。人大代表来自于人民,代表着社会各个阶层,所提的建议都实实在在地反映了民情、表达了民意、集中了民智,具有其它任何形式所不具备的广泛性、代表性、真实性和政治性。在许多地区,一些人民群众反映强烈、久拖不决的问题,就是通过人大代表的建议得到解决的。因此,做好代表建议办理工作,不仅是“一府两院”的法定职责,还是“一府两院”自觉接受人大监督的重要体现,更是贯彻落实党的群众路线,转变工作作风,维护最广大人民群众根本利益的直接体现。
    三、加强和改进代表建议办理工作

办理代表建议是一项综合性、系统性、协调性很强的工作,近几年来,代表提出的建议数量越来越多、内容越来越广、范围越来越大,涉及政治、经济和社会的各个领域,需要一个甚至多个单位共同办理。因此,要提高办理质量,就要认真审视和思考每个办理程序和工作环节中的重点和难点,不断总结经验,完善机制,建立一整套行之有效的交办、承办、督办工作制度,并在实践中抓好落实,使办理工作逐步走向规范化和制度化。

(一)提高代表建议质量

一是要加强代表培训,增强基本功。鉴于我区代表素质整体水平不高,而且农村代表居多的现状,一定要在加强代表培训上下功夫。要制定好一届代表五年的总体学习规划,做到突出效果、循序渐进。要减少全员培训,一窝哄的方式,改为小范围、分批次的方式;要减少听报告、看视频的培训方式,突出交流互动、现场提问、现场解答的方式,确保代表听进去、听明白、会使用。

二是要积极搭建平台,拓宽知政参政渠道。更大范围的邀请普通代表参与到常委会的调研、视察中来,促进代表对政策法规的了解。人大常委会要定期举办政情通报会,向代表通报“一府两院”工作情况等。通过上述途径,切实保障代表的知情权,让代表了解社情民意,是代表所提建议言之有物、言之有理、言之有据。

三是要充分发挥镇乡人大的作用。镇乡人大要引导代表做日常生活中的“有心人”,善于从本行业和本选区的情况中捕捉深层次、带有共性的问题;要有计划地组织代表深入选区、深入实际、认真开展调查研究,使代表所提建议有深度、有分量;要在代表提交建议时做好把关工作,规范建议格式与内容,将一些与现行政策等相矛盾、或鉴于条件所限短期内难以解决的建议筛选掉,确保建议提时可行、办时有效。

(二)规范办理程序

规范办理程序是提高办理工作质量和效率的重要前提,要重点抓好一下三个方面:

一是交办前要做好建议的分类定性工作。常委会与区政府要对建议进行认真梳理,逐条研究,在划分为财经、城乡建设与管理、三农、教科文卫体、民政司法等几大类别的基础上进行定性细分,按照“一府两院”及有关单位的权责范围,合理明确建议的承办单位。对涉及两个或两个以上承办单位的建议,由区政府确定主办单位和协办单位,明确主办单位的牵头协调职责和协办单位的配合职责,避免部门间的推诿扯皮。

二是做好代表建议交办工作。代表建议交办会必须由各承办单位“一把手”参加,强调各承办单位的“一把手”为建议办理工作的第一责任人,从源头上将建议办理工作落到实处。通过对组织领导,责任确定,办理的程序与方式、质量和目标、时限与要求等方面作出硬性规定,使各承办单位提高思想认识,明白如何办理代表建议。

三是办理中要密切联系代表。承办单位应加强与提建议代表的联系与沟通,使建议办理过程成为与代表互动、形成工作合力的过程。在建议办理过程中严格执行“三见面”制度。即建议办理前与代表见面,准确了解代表的意图,掌握相关情况,征求代表对建议办理的意见和建议,实现“提”与“办”双方的良性互动,克服建议办理过程中的盲目性和随意性。建议办理中与代表见面,主动要求代表视察、指导,自觉接受代表的监督,确保办理工作不图形式、不走过场。建议办理后与代表见面,邀请代表现场检验办理结果,对代表不满意的及时重办;对暂时不能办理或无条件班里的建议作出说明和解释。同时,各承办单位在办理代表建议过程中还要与镇乡人大积极沟通,便于镇乡人大掌握办理情况,发挥镇乡人大在承办单位与代表之间的沟通协调作用。

(三)加强对承办单位的督查

办理代表建议是一个综合性、系统性、协调性很强的工作,需要人大常委会和政府督查室及“两院”加大跟踪督办力度,形成代表建议办理工作的整体合力。

一是要丰富督办形式。首先,要强化全程监督、质量管控等跟踪督办机制,通过组织专项督查、部门约谈、定期通报办理情况等方式,进行全面督办。其次要坚持定期或不定期抽查建议办理情况,对工作滞后的单位,及时督促催办;对涉及多个部门办理的建议,积极协调指导;对代表不满意的建议进行个案督办;对一些“积案”和列入规划逐步解决的建议进行“回头看”,最终做到“件件有回声、事事有着落”;

坚持一般督办与重点督办相结合。一般督办由常委会各相关工作委员会根据各自职责,分类督办代表建议。每年的代表建议都在一百件左右,如果单纯依靠代表联络室进行监督很难落实。应充分发挥各工作委员会的作用。就近几年代表建议分类来看,涉及到财经、内务司法、教科文卫的建议每年平均不到十件,各工作委员会完全有时间和精力去跟踪督办。对于涉及建议较多的城建和三农工作,由相关工作委会与代表联络室选取部分进行督办。重点督办由常委会牵头,每年确定3-5件涉及民生、具有一定社会影响、办理难度较大的建议作为重点督办件,由常委会领导牵头督办。对代表连续多年提出都未解决的建议,由常委会将相关工作列入常委会下一年度审议议题。通过督办重点建议,既表明人大督办和政府办理代表建议的决心,树立权力机关的权威和“一府两院”的良好形象,又能极大地调动人大代表参政议政的积极性。同时可促使各承办单位加强办理工作,提高办理效率,把代表建议办到人民群众的心坎上。

三是由“当年督办”向“多年督办”延伸。代表所提建议有一些涉及深层次全方位的问题,需要跨年或数年才能办好。由于办理工作周期长,一些承办单位对办理工作缺乏自觉性和连续性,往往年内能办好的就重点办,需要跨年度才能办的就应付搪塞,加上人大常委会重当年建议督办轻往年建议督办,对跨年度的建议跟踪督办不够。使本来通过一两年就可以解决的建议最终落空,以至于失信于民,失信于代表。因此,人大常委会要建立基础台账和督办档案,对建议内容、责任措施、督办反馈、办理结果登记造册,实行建账销号制度,加强对建议办理工作的全过程监督。同时,常委会在听取审议政府建议办理工作报告时,将听取内容由“关于某届人大某次会议代表建议批评和意见办理情况的报告”改为“某某年代表建议批评和意见办理情况的报告”,这样就可以将跨年度建议办理情况涵盖到报告中,避免跨年度建议不了了之。

四是由“柔性督办”向“刚性督办”转变。近年来,各地人大常委会针对建议办理制定了许多工作规则,采取实地调研现场督办、召开会议协调督办、视察检查专题督办等一系列措施,在一定程度上促进了建议的落实,但是因为建议办理问责机制尚未从根本上建立起来,对于那些能办不办、能推则推、敷衍塞责的承办单位缺乏必要的制约措施和手段,以至于形成了办与不办、办多办少、办好办差一个样的局面。按照监督法的规定,人大可通过询问、质询、特定问题调查等“刚性”监督手段加大对代表建议的督办力度。

(四)将建议内容及建议办理信息在一定范围公开

信息公开对于推进办理工作具有重要作用。一方面,通过公开建议信息,使代表在提出建议时能够了解到哪些建议别人已经提过了,哪些建议正在办理,哪些建议短期内不能办理等方面内容,从而有效提升建议质量,为建议的办理打好基础。另一方面,通过公开建议办理信息,可以使代表清楚地了解建议办理情况,是哪个部门在办理,办的好与坏,办的进度如何等内容一目了然,既给积极办理的单位予动力,又给推诿扯皮的单位予压力,有效促进建议办理工作。

(五)营造办理环境

良好的办理环境是办好建议的基础,人大常委会可以通过会议、座谈、新闻媒体宣传等形式,进一步扩大社会各界对建议办理工作的认识和理解,从而支持建议办理工作。要大力宣传承办代表建议质量高、效果好的先进集体和典型个人,通过典型事例的宣传,营造关注代表建议办理工作的良好氛围,从而进一步提高政府及各部门做好办理工作的自觉性和责任感。